Даниела Михайлова и Дора Петкова – за служебните адреси, личните документи и порочните кръгове

Адвокат Даниела Михайлова ръководи правната програма на сдружение „Инициатива за равни възможности“. Тя работи по стратегически дела, свързани с етническата дискриминация. През последните години фокусира професионалните си усилия върху жилищните права на ромите в България, правната помощ за деца от ромски произход в риск и техните семейства, както и върху речта на омразата. Работи и по законодателни приложения за привеждане на националното право в съответствие с европейското и международното.

Дора Петкова е завършила социология и работи в областта на политиките за социално включване, общностно развитие и развитие на гражданското общество. Тя е консултантка, изследователка и работи на терен по национални и международни програми и проекти, насочени към ромската общност. Членува в Етичната комисия на Сдружение „Национална мрежа на здравните медиатори“ и е програмна координаторка във Фондация „Тръст за социална алтернатива“.

Какво е служебен адрес и защо е важно да го има?

Даниела: Служебният адрес се въведе с изменения и допълнения в Закона за гражданската регистрация (ЗГР) от октомври 2024 г. и представлява адрес на имот, който е общинска собственост. Определя се от кмета на всяка община и на него служебно се извършва регистрация по постоянен и настоящ адрес за хора, които не отговарят на условията да бъдат адресно регистрирани по реда на чл. 92 от ЗГР. Важно е да го има, тъй като постоянният адрес е реквизит от личната карта. И ако човек няма такъв, съответно не може да сe издаде документ за самоличност.

Кои са хората, които срещат трудности с адресната регистрация?

Даниела: Непритежаващите документ, който легално ги свързва с адреса на имота, където желаят да извършат адресна регистрация, и документ за собственост или друг, даващ им правно основание да обитават имоти за жилищна нужда. Например договор за наем, ако обитават жилище, което не е тяхна собственост, или договор за ползване на социална или интегрирана здравно-социална услуга. Последното се въведе в ЗГР през 2019 г. с приемането на Закона за социалните услуги.

ЗГР позволява хората, които не могат да представят документ, свързващ ги с имота, да преминат през процедура с разглеждане на заявлението им от комисията по адресна регистрация. Тя, мисля, следва да направи посещение на място, за да установи обстоятелствата, описани в заявлението, и да даде становище за извършване на регистрация по постоянен или настоящ адрес.

Проблемът е, че до февруари тази година правомощията на комисиите по адресна регистрация, които се създават със заповед на кмета във всяка община, не бяха ясно регламентирани. Не беше разписано и какви документи следва да приеме комисията, за да даде становище за извършване на адресна регистрация. Поради тази причина процедурата по чл. 92, ал. 8 от ЗГР беше на практика неработеща.

Затова страшно много хора останаха без регистрация по постоянен адрес – понеже има изискване адресът, посочен в заявлението, да е част от Националния класификатор на настоящите и постоянните адреси на Република България. Той се поддържа от Главна дирекция ГРАО към Министерството на регионалното развитие и благоустройството и обединява в една база данни всички настоящи и постоянни адреси, подавани от кметовете на общините, защото те са тези, които решават на кои адреси в тяхната община може да бъде извършена адресна регистрация.

Наредбата, издадена от регионалния министър, уточнява на какви условия трябва да отговаря един адрес, за да бъде включен в Националния класификатор – на него трябва да има постройка, годна за обитаване.

Проблемът е, че в голямата си част кметовете на общините, така да се каже, самодопълват изискването на наредбата, като търсят на адреса да има законно изградена постройка – условие, което липсва и в ЗГР. Поради това доста адреси бяха заличени и извадени от Националния класификатор.

И ако едно лице живее на такъв адрес – в незаконна постройка, – то не може да бъде адресно регистрирано.

Що се отнася до хората без лични документи, направихме проучване по реда на Закона за достъп до обществена информация чрез заявления до МВР, първото от които подадохме през 2021 г. Отговорът на Вътрешното министерство беше, че по техни данни в България има около 122 000 души без валидна лична карта и други 120 000, на които никога не е издаван документ за самоличност, макар да са навършили възрастта за това.

В тази бройка, разбира се, влизат и дългогодишни емигранти, някои от които вече са граждани на други държави. Тоест много от тях може и да нямат интерес да притежават българска лична карта. Но се оказва, че малко повече от 75 000 български граждани, живеещи на територията на страната, нямат документ за самоличност, макар че са навършили възрастта за това. Става въпрос преди всичко за хора в уязвимо положение. Те или нямат документ за собственост на къщите, в които живеят, или изобщо по никакъв начин не могат да докажат връзка с адреса си.

Този проблем възникна през 2011 г., когато с промените в Изборния кодекс беше изменен и ЗГР – въведе се изискването да се представя документ, който сочи връзка с адреса. Преди това режимът за издаване на постоянен и настоящ адрес беше свободен – трябваше само да се подаде заявление, без да се изискват допълнителни документи.

Какво означава за един човек да няма документи за самоличност? И какво е да се родиш без документи?

Дора: Всъщност съвсем наскоро с Даниела имахме такъв случай. Работим заедно по проект на „Тръст за социална алтернатива“, който се нарича „Мрежа с грижа от 0 до 3. Превенция на разделяне на семействата“. Той включва мрежа от 11 неправителствени организации, които работят на терен с уязвими общности в цялата страна. Затова от години си сътрудничим по места с медиатори и с общностни работници. Тази мрежа има четири компонента. Единият е осигуряване на достъп до безплатни лекарства за деца от 0 до 7 години. Вторият е осигуряване на хранителна подкрепа под формата на ваучери за деца в уязвимо положение. Третият компонент включва въвеждането на нови стандарти и координационни подходи в работата по превенция на разделяне на семействата. Последният компонент е свързан с липсата на лични документи и адресни регистрации – неравенство за много граждани, което се опитваме да преодолеем чрез прилагането на новите изменения в закона.

Във всички населени места, в които работим, здравните медиатори и общностните работници се стремят да помогнат на хората без лични документи. И така в Ямбол открих група бивши обитатели на съборения блок 20, за който всички си спомняме.

Да, той е известен.

Дора: Очевидно е, че те не е имало къде да бъдат настанени, и са останали без дом. Не знам дали някой знае – или по-точно дали се интересува – какъв е техният брой, вероятно е между 30 и 50 души. Но по-голямата част от тях нямат адресна регистрация, нямат лични документи от 10 години. Срещнахме млада майка с дете на една година, която няма личен документ, съответно детето не притежава удостоверение за раждане, няма личен лекар, имунизации, достъп до здравни и социални грижи, до детска градина, по-нататък до училище и всичко останало, което би трябвало да се полага за пълноценното развитие на всяко дете. 

Така че ето как, когато нямаш личен документ, ти си лишен от първия си ден от достъп до основни човешки грижи и права. Дано предотвратим това да се случи и с децата и техните семейства от „Захарна фабрика“, които съвсем скоро останаха без дом. Нали твърдим, че децата са най-ценни?

Такова дете ще може ли да тръгне на училище, майка му ще може ли да получава детски надбавки?

Дора: Има различни случаи, повечето от които много сложни. Понякога хората имат някаква регистрация, но тя е в друго населено място – примерно майката се е преместила. Но ако тя не може да се регистрира на новия си адрес, например защото той не е в Националния класификатор на адресите, трябва да остане с предишния си и детето няма как да бъде записано в детска градина. Когато родителите нямат личен документ, как едно дете да бъде записано в детска градина или в училище? Как и къде да работят родителите?

Здравните медиатори, разбира се, се опитват да помагат. Ние с Даниела се срещаме с отделите на МВР по места, с представителите на общините, на ГРАО, за което благодарим. Преди дни участвахме в такава среща в Казанлък. Там се бяха събрали представители на местни институции от съседни градове с подобни проблеми. Конкретно за Ямбол срещнахме подкрепа, но се оказа, че е необходимо хората, които от години живеят без лични документи, да бъдат идентифицирани, за което вече помагат отново медиатори и активни граждани от общността. Силно се надяваме заедно с местните институции този проблем да се разреши по-скоро.

Оказва се, че законът ненавсякъде се прилага по един и същи начин, затова е необходимо да се унифицира.

Така стигнахме до следващия ми въпрос: как се осъществява издаването на служебни адреси след промяната на закона и какви са основните проблеми? В началото изглеждаше, че всичко ще потече по мед и масло, но явно не е точно така.

Даниела: Има някои случаи, в които промяната в закона се оказва недостатъчна. Става въпрос преди всичко за хората, на които не е издаден документ за самоличност, когато са били между 14- и 18-годишна възраст. При издаването на първа лична карта непълнолетното лице се придружава и съответно се идентифицира от родителите си. Ако това не се направи в този период, после идентификацията трябва да се извърши от органите на МВР. Тоест те трябва да бъдат сигурни, че човекът, който подава заявлението, е същият, на когото ще бъде издадена личната карта. И тук вече настава известен хаос, защото по принцип полицаите извършват тази идентификация, като правят посещение на постоянния адрес и събират данни от съседите. Обаче лицето не е длъжно да живее там. Така че МВР не може да извърши идентификацията по постоянен адрес.

Тогава се забавят всякакви видове процедури, защото, когато полицаите откажат да извършат идентификацията, издаването на лични карти се „закучва“. Защото човек не може да промени адресната си регистрация, преди да има документ за самоличност, който да представи в общината. Та поради тази причина няма как да бъде издадена лична карта. Получава се нещо като параграф 22.

Истината е, че служителите на полицията могат да извършват тази идентификация и в районните управления по места, където се подава заявлението за издаване на лична карта. Днес минахме през такава процедура с една млада жена, на 24–25 години. Тя е в напреднала бременност, тоест издаването на личната карта беше спешно. От Дирекция „Български документи за самоличност“ на МВР ни казаха да отидем при тях, а не в РПУ-то. Изглежда, им се видя по-лесно директорите сами да си свършат работата, отколкото да обяснят на полицаите в РПУ-тата.

Само че това реши единствено конкретния въпрос: жената ще си получи личната карта във вторник. Но не решава генералния въпрос, понеже не е само тя – този случай е повторяем. Според мен е необходимо да се издаде някаква инструкция, защото не можем да водим всеки човек в такава ситуация в дирекцията. Трябва да има процедура.

Дора: Този казус продължи доста дълго, доколкото знам – няколко месеца.

Даниела: Ами да, продължи, докато в крайна сметка не се свързахме с Министерството и не им казахме: „Добре, разпоредете писмен отказ, за да можем да го обжалваме.“ Тогава те отговориха: „Не, елате в дирекцията.“

Дора: Всъщност всички много се плашат от писмените документи. Институциите – от писмени откази, а хората – от подаването на писмени заявления и жалби. А за да бъдат променени по-лесно юридическите практики, би трябвало и институциите, и гражданите да съдействат. Но нито гражданите, поне според моите наблюдения, нито администрацията разбират това. Струва ми се, все още нямаме гражданската култура и не осъзнаваме, че това са демократичните инструменти, които биха улеснили промяната на закони и други актове в полза на обществото. В България това все още не се случва.

Хората искат промяна, но със или без причина, се страхуват сами да я осъществяват.

Има още едно препятствие, по-скоро противоречие, което обсъдихме по време на срещата с институциите в Казанлък. Оказва се, че ако човек е регистриран на служебен адрес, то много трудно може да получи социална помощ.

Защо?

Дора: Защото от Агенцията за социално подпомагане трябва да отидат на този служебен адрес – по закон те трябва да посетят лицето и да видят къде живее, има ли нужда от социална помощ.

Даниела: Прави се социална анкета по настоящ адрес.

Дора: Да, но понякога те не знаят или пък не желаят да се задълбочават и да търсят къде живее този човек. Законът им позволява да откажат.

На нашите институции им предстои да работят заедно, за да синхронизират нормативните документи. Защото моите колеги от 11 години работят за въвеждането на служебен адрес, така че повече хора да имат лични документи, да няма деца, лишени от права, да се преодоляват бедността и неравенствата. Но се оказва, че това би могло да затрудни, вместо да улесни достъпа до социални, здравни услуги и т.н. за най-уязвимите и бедни хора. А идеята на изменението в закона е документът за самоличност да послужи за преодоляване на проблемите, свързани с бедността и социалното изключване, в нашата европейска държава.

На практика без лични документи си абсолютно изключен. Разполагаме дори с информация за хора, които толкова са свикнали да живеят по този начин, че даже се плашат да имат лични документи.

Има много деца, които живеят в бедност в различни махалички, селца и т.н., с които не знаем какво се случва.

Според Вас какво трябва да се направи и на законодателно равнище, и като практика, за да се решат тези проблеми?

Дора: Ние в момента правим това по съвместния ни проект. Даниела обучава 300 души – здравни медиатори и общностни работници, които работят на терен в своите общности – да прилагат закона на практика. Между другото, към тях започнаха да се присъединяват и представители на местни институции. Това е процес, който е съвсем в началото, и в него срещаме всички тези истории и трудности, за които разказваме сега. Надяваме се, че ще има напредък. По този начин провокираме местните институции да стигат до извода, че има нужда от още промени, за да се случат нещата. И макар че процесът е труден и бавен и се отключват и появяват – понякога дори зейват – още проблеми, има смисъл да се работи, да се подобряват законите и разбирането по тези толкова неглижирани и дълго премълчавани въпроси. Необходима е работа на терен и с институциите.

Важно е да се осъзнае, че ще е от полза за цялото ни общество повече хора да имат документи за самоличност и адресни регистрации. Това означава, че повече хора ще имат права, но ще имат и задължения. Ще могат да работят, да учат, децата им ще бъдат по-здрави и по-образовани. А хората от най-уязвимите групи, най-бедните, най-маргинализираните, много често унаследяват тази бедност и я предават нататък, на децата, през поколенията. Опитваме се да прекратим този порочен кръг, макар да не е лесно.